2022: Descentralización peruana, lo estamos haciendo mal.

Descentralización peruana, o la repartición de responsabilidades inconclusa. Lo hemos hecho mal y no nos damos cuenta.

LCS*

Guayasamin, colección 

El Perú inicio el Siglo XXI con ideas firmes en torno a la promoción de entornos más equitativos y acceso a servicios básicos de calidad en todo su territorio, especialmente de forma eficiente y oportuna. Parte de esta iniciativa del país dependía del éxito de trasladar responsabilidad a los gobiernos regionales y municipalidades. Dos décadas después, sólo tenemos avances menores y situaciones que se han podido evitar, y que ponen en tela de juicio la capacidad del sector público y con ello, la legitimidad del modelo democrático vigente.

El Estado peruano fue capaz de ver un norte en la descentralización, pero no fue capaz de implementar las reformas necesarias. 

Peor aún, generamos incentivos equivocados: Los funcionarios regionales no asocian su desempeño al aumento de presupuesto disponible. Tiene más incentivos para ser buenos viajando a Lima y vender sus ideas que para planificar su futuro desde su región y buscar que aumente la economía local.

En primer lugar es oportuno hablar de todas aquellas localidades que más que decuplicaron su presupuesto institucional pero que fueron expresamente prohibidas de contratar más personal o mejorar las condiciones de su personal más calificado. No se podía manejar un volquete con las capacidades con las que se manejaba un Tico. Fue una trampa mortal para la legitimidad y un inicio estructural de problemas que no se han podido solucionar del todo. Este tema tiene que ser un punto central en la discusión, aunque estemos en periodo de vacas flacas. La razón? ... tenemos que ver que no se trata de cuánto presupuesto tienes o tendrás, si no de la visión que se tengas para usarlo. Los gobernadores en especial, no tienen incentivos para generar el desarrollo que prevé su ley orgánica, pues eso no les genera más presupuesto disponible.

Relacionado a este problema, y como si no fuera ya grave, tenemos más complicaciones. Por ejemplo, no se han transferido del todo las responsabilidades en algunos productos de salud, educación, transportes a los gobiernos subnacionales, y bajo las condiciones actuales del país, asoman aún más rigideces. El principio de subsidiariedad establecía que la provisión de bienes y servicios de parte del gobierno central solo debería entrar en aquello que los gobiernos regionales y locales no podían intervenir eficientemente. Eso incluía de todas maneras las tareas de defensa nacional, diplomacia internacional, regulaciones y otras intervenciones multisectoriales y Multidepartamentales. No obstante, en la práctica los gobiernos subnacionales se han convertido en cierto modo, en “cajas de pago” de personal de salud y educación más que en actores decisivos en la agenda nacional. Y hasta el momento existen responsabilidades “compartidas” las cuales, más que escenarios de co-creación, resultan atolladeros convenientes para hecharle la culpa al otro co-responsable.

Otro punto de discusión importante y urgente es en cuanto a finanzas públicas. Hemos desaprovechado los importantes periodos de recaudación (de las dos décadas pasadas) para usar el presupuesto equitativamente en el país:

- Por un lado, el Canon no fue aprovechado, no sólo por la aún alta rotación de funcionarios subnacionales (tema sin respuesta o sin una discusión sería), sino por la poca flexibilidad del uso del canon para mejorar las condiciones de trabajo y mejoras en los equipos. Es cierto, no es una entrada corriente, pero ¿cuánto más pudo ayudar?.

- Por otro lado, y refieriendome a municipalidades, el Foncomun no tuvo en cuenta que se daba fondos a gobiernos municipales que ya recibían canon (pero que no podían usar) cuando en conjunto esos números agregados pudieron tener un más equitativo gasto por entidad que no hubiera afectado la disciplina fiscal global. Por el lado regional, el FONCOR no permitía incorporar proyectos de menos de 11 millones y felizmente en marzo el nuevo ministro lo flexibilizó.

Estos temas ponen sobre el tapete la necesidad de una discusión profunda e inmediata sobre la descentralización en su dimensión fiscal. En este sentido, no puede ser que la recaudación se concentre hoy en día en domicilios fiscales limeños cuando sabemos que en algún momento vamos a hablar de descentralización de la recaudación con encargo en gobiernos regionales. 

La descentralización fiscal ayudará a madurar a los gobiernos regionales. Los gobernadores deben sentir la relación entre su gestión y su presupuesto. Los gobernadores que más desarrollo y oportunidades generen tendrán mayores negocios en su zona y si las empresas tributaran en su zona, elevarían sus niveles de presupuesto. Eso sería un buen incentivo a hacer bien las cosas. Y una buena fuente de legitimidad.

Asimismo, se debería establecer mecanismos más justos para generar espacios de redistribución más equitativa a futuro entre municipalidades, por ejemplo, juntando un poco más el canon (ingreso no tan predecible) y el Foncomun (algo más "predecible") de manera que se permita un mix sostenible y efectivo, quizá un nuevo esquema, con plazos quinquenales, los cuales por su finitud resultarían serios y realistas, incluso para los ingresos provenientes de recaudación de minería.

Hay muchos temas más por discutir en torno a la descentralización cómo vemos. Podríamos agregar que se le debe entregar un rol protagónico a la ANGR (que englobe las prioridades subnacionales de departamentos, pero también de provincias y de distritos), con presupuesto incluído para apoyar su implementación. 

Además, podríamos agregar el saber que hay un desafío supradepartamental en agenda, pues no se han aprovechado oportunidades para avanzar en esfuerzos mancomunados de grupos de municipios o de grupos de territorios departamentales (mancomunidades). 

También se podrían mencionar otros temas relacionados con la falta de estadística regional que permita tener mejores parámetros de línea de base, de medición, seguimiento y sobre todo, mejora continua en la provisión de bienes y servicios (con una mirada de Resultados). Yendo más lejos...soñando... debemos pensar en tener unidades de calidad de gasto en cada Gobierno Regional que premie/incentive como "papá" a sus "hijos" municipalidades. Pero esa discusión quizá necesite más tiempo y escenarios algo más predecibles que el actual. 

Por el momento, y para finalizar, me animo a decir que sería un buen avance (operativo) tener una versión concordada “final” de la Ley Orgánica regional y municipal, pues tantos han sido los remiendos que ya no se distingue la versión final como tal.

*Por: Limberg Chero Senmache.