Un cambio fundamental ocurrió con la introducción del presupuesto por resultados en 2007, que buscó transformar la forma en que se asignan y gestionan los recursos públicos. Este enfoque se caracterizó por su énfasis en el rendimiento y el impacto, particularmente en programas que benefician a poblaciones vulnerables. Es destacable el ejemplo de los programas de Nutrición y de Salud Neonatal, que ilustran este foco en la consecución de resultados específicos[2]. A lo largo de los años, la adopción del presupuesto por resultados se expandió significativamente, pasando de cinco programas piloto en 2008 a 85 programas en 2015, cubriendo así más del 50 por ciento del presupuesto nacional[3].
Los esfuerzos del gobierno para agilizar los procesos presupuestarios se complementaron con el establecimiento de los Planes Estratégicos Multianuales Sectoriales y el Plan Bicentenario (Plan Perú 2021), este último siendo el primer plan estratégico de largo plazo para el país[3]. Sin embargo, estas reformas no estuvieron exentas de desafíos; la falta de motivación entre los funcionarios públicos, las capacidades insuficientes y la información desactualizada dificultaron la presupuestación efectiva[4]. Además, la inestabilidad política y un marco histórico rígido de presupuestación limitaron la capacidad de adaptación de los procesos presupuestarios a las necesidades contemporáneas[4].
A lo largo de los años, el gobierno peruano ha buscado mejorar la eficiencia del gasto público, manteniendo a la vez un estricto control sobre el gasto corriente. Entre las iniciativas se incluyeron reformas fiscales integrales destinadas a optimizar la prestación de servicios públicos y fomentar las asociaciones público-privadas, especialmente en proyectos de infraestructura[2]. A pesar de estos avances, la salud pública continuó recibiendo poca prioridad, siendo frecuentemente percibida más como un costo que como una inversión, lo que complicó el panorama general de la presupuestación[4].
Marco de Presupuestación
Visión General de los Programas Presupuestarios
El marco de presupuestación en Perú está estructurado para facilitar la gestión efectiva de los recursos públicos, incorporando la producción anticipada de bienes y servicios en años futuros. Esta estructura permite que el presupuesto refleje el crecimiento previsto en la producción, influyendo así en los incrementos generales del presupuesto. Los gastos que no están alineados con estos programas se rigen por parámetros establecidos por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para cada categoría genérica de gasto[3].
Presupuesto por Resultados
Desde el año 2000, Perú ha avanzado de manera considerable en la implementación del presupuesto por resultados, caracterizado por tres períodos distintos: antes de 2007, de 2007 a 2011 y posterior a 2011. El enfoque hace hincapié en la alineación del gasto público con los resultados, requiriendo una evaluación integral de la efectividad de los programas gubernamentales. Este esfuerzo de reforma ha contado con la asistencia técnica de organizaciones internacionales, incluido el Departamento de Asuntos Fiscales (FAD) del Fondo Monetario Internacional (FMI)[3][2].
Reglas Fiscales y Transparencia
El marco fiscal de Perú, establecido bajo la Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LFRTF) de 2013, incorpora un conjunto de reglas diseñadas para mantener la disciplina fiscal. Estas reglas incluyen límites al gasto primario y mecanismos para la gestión de posibles excedentes fiscales. La LFRTF busca asegurar un presupuesto equilibrado a mediano plazo, permitiendo déficits fiscales manejables solo durante períodos de menor crecimiento económico[3].
Monitoreo y Evaluación
Para garantizar la adherencia a estas reglas fiscales, el MEF publica informes trimestrales sobre la ejecución de dichas normativas. La LFRTF establece lineamientos específicos que refuerzan el monitoreo y la evaluación de los programas presupuestarios, los cuales incluyen medidas para la coordinación territorial y la selección de proyectos de inversión pública[3]. Además, el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) proporciona proyecciones y evaluaciones de riesgos fiscales, respaldando los esfuerzos de planificación estratégica del gobierno[3].
Planificación y Programación Estratégica
Desde el año 2000, el gobierno peruano ha desarrollado una serie de planes estratégicos, entre los que se incluyen los Planes Estratégicos Multianuales Sectoriales y los Planes Estratégicos Institucionales. Estos esfuerzos culminaron en el Plan Bicentenario (Plan Perú 2021), que representa la primera visión estratégica de largo plazo del país[3]. La introducción del presupuesto basado en desempeño (performance-based budgeting) en 2007 marcó un cambio significativo en la gestión de las finanzas públicas, permitiendo una mejor asignación de recursos basada en el impacto de los programas, en particular aquellos dirigidos a las poblaciones vulnerables[2].
Proceso de Preparación Presupuestaria
El proceso de preparación presupuestaria en Perú se rige por una serie de programas y marcos estructurados que buscan asegurar una asignación y administración eficientes de los recursos públicos. El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) desempeña un papel crucial en este proceso, que se ve reforzado por la implementación de un Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) y metodologías de presupuesto por resultados.
Marco de Gasto de Mediano Plazo
El MGMP permite un enfoque sistemático de la presupuestación al considerar el crecimiento previsto de la producción y el aumento correspondiente del presupuesto en años futuros[3]. Este marco se utilizó por primera vez en 2013 para la preparación del MGMP 2013–16, empleando el sistema de información de la gestión financiera (SIAF)[3]. Gracias a este planteamiento estructurado, se facilita la preparación de los presupuestos posteriores al prellenar la mayoría de las categorías de información.
Presupuesto por Resultados
Perú ha logrado avances significativos en la adopción del presupuesto por resultados desde el año 2000, definido por fases concretas: antes de 2007, de 2007 a 2011 y después de 2011. El marco legal para este método de presupuestación se estableció en 2007, fijando las pautas que posteriormente fueron incorporadas a la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Público[3]. Desde entonces, el MEF ha perfeccionado su enfoque integrando componentes de programas, actividades y productos en la estructura presupuestaria.
Componentes Clave del Presupuesto por Resultados
- Indicadores de Desempeño: La incorporación de indicadores de desempeño es fundamental para evaluar la efectividad y la eficiencia de los programas presupuestarios. El MEF supervisa estos indicadores, críticos para valorar el impacto del gasto público[3].
- Planes Estratégicos Multianuales Sectoriales: En conjunto con el presupuesto por resultados, el gobierno ha desarrollado Planes Estratégicos Multianuales Sectoriales y Planes Operativos Institucionales, reforzando la planificación a largo plazo y la alineación estratégica con objetivos nacionales[3].
- Estructuración de Programas: El MEF ha incrementado sistemáticamente el número de programas presupuestarios, pasando de cinco programas piloto en 2008 a 85 programas en 2015, que representaron más del 50 por ciento del presupuesto total[3]. Esta expansión refleja el compromiso con una mayor responsabilidad fiscal y una mejor gestión.
Modernización e Integración Tecnológica
Para modernizar el proceso de preparación presupuestaria, el MEF implementa el sistema SIAF II desde 2010, mejorando la plataforma tecnológica y garantizando mayor integración y mejor rendimiento respecto a su predecesor, SIAF I[3]. Esta modernización incluye un enfoque en los módulos de preparación presupuestaria y de ejecución financiera, esenciales para mantener la transparencia y la eficiencia en la gestión de las finanzas públicas.
Monitoreo y Evaluación
El monitoreo y la evaluación son parte integral del proceso de preparación presupuestaria. El MEF elabora Informes Semestrales de Ejecución Financiera e Implementación Física, que se remiten al Congreso y a la Contraloría General[3]. Asimismo, se llevan a cabo evaluaciones independientes para garantizar la rendición de cuentas y la mejora continua en las prácticas presupuestarias.
Tipos de Presupuestos
Presupuesto por Resultados
El presupuesto por resultados ha sido un aspecto destacado de la gestión de las finanzas públicas en Perú desde sus inicios en el año 2000. Este enfoque subraya la necesidad de alinear el gasto público con los resultados obtenidos, permitiendo una asignación de recursos más efectiva. Su implementación en Perú puede agruparse en tres periodos: previo a 2007, de 2007 a 2011 y posterior a 2011. Cabe destacar que el marco legal que exige la elaboración de presupuestos por resultados se estableció con la Ley anual de presupuesto en 2007, posteriormente incorporada a la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto (Ley N° 28411 de 2004, actualizada)【1】【2】. A partir de 2011, se ha realizado un esfuerzo concertado por refinar la metodología y el marco del presupuesto por resultados, incluyendo la introducción de un enfoque más sistemático de monitoreo y evaluación de los programas presupuestarios【1】. Para 2015, el número de programas presupuestarios aumentó de manera significativa, pasando de solo cinco programas piloto en 2008 a 85, que cubrían más del 50% del presupuesto nacional【1】【2】.
Presupuesto Basado en Desempeño
Introducido en 2007, el presupuesto basado en desempeño (performance-based budgeting) marcó una transición hacia el diseño de programas de gasto público basados en su efectividad para atender las necesidades de la población, especialmente de los grupos vulnerables. Este enfoque ha tenido éxito particularmente en sectores como nutrición y salud materna【2】. Se desarrolló una hoja de ruta para su implementación gradual en todos los niveles de gobierno, reforzando la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión de las finanzas públicas.
Marco Macroeconómico Multianual (MMM)
El Marco Macroeconómico Multianual (MMM) es otra herramienta fundamental en el proceso presupuestario peruano. Ofrece proyecciones a tres años de indicadores fiscales esenciales, como ingresos, gastos e inversión pública【1】. Además, el MMM evalúa riesgos fiscales y gastos tributarios, lo que orienta la toma de decisiones de política y la asignación presupuestaria a mediano plazo.
Programas Presupuestarios y Reglas Fiscales
El sistema de presupuestación en Perú también incorpora reglas fiscales específicas dirigidas a mantener la disciplina fiscal. Estas reglas se clasifican en tres grandes categorías: equilibrio presupuestario, reglas de gasto y reglas de deuda, aplicables a distintos niveles de gobierno, tanto nacional como subnacional【1】. Asimismo, se creó un Fondo de Estabilización Fiscal (FEF) para gestionar los excedentes fiscales de manera efectiva, mientras que el propuesto Consejo Fiscal tendría la función de supervisar el cumplimiento de estas reglas, aunque aún no se ha implementado【1】.
Presupuesto Público 2023
Para el ejercicio fiscal 2023, por ejemplo, el presupuesto público se financia mediante una combinación de recursos ordinarios, recursos determinados y otras categorías, alcanzando un total de S/ 214,2 mil millones (aproximadamente US$ 56,7 mil millones)【3】【4】. Este presupuesto, según el gobierno de turno, reflejó el compromiso del gobierno de mantener un enfoque estructurado y estratégico en la gestión de las finanzas públicas, alineado con los principios de presupuesto por resultados y presupuesto basado en desempeño. Además, la Ley N° 31640, que regula el endeudamiento del sector público, establece límites para las nuevas operaciones de deuda externa e interna, reforzando así la responsabilidad fiscal【4】.
Política Fiscal y Presupuestación
Visión General del Ciclo Fiscal
El ciclo fiscal en Perú se caracteriza por un enfoque rígido de presupuestación, en el que el gasto en salud a menudo se considera un mero desembolso en lugar de una inversión necesaria. Esta perspectiva provoca una baja priorización de la salud dentro del presupuesto nacional, agravada por la influencia de la inestabilidad política y las presunciones de corrupción. La primacía fiscal de mantener el déficit presupuestario por debajo del 1% se ha mantenido desde principios de la década de 1990, reforzando la insuficiente inversión en el sector salud y perpetuando bajos niveles de ejecución presupuestaria[4][2].
Ciclo del Proceso Presupuestario
El proceso presupuestario en Perú refleja una percepción de inutilidad en dedicar recursos y tiempo a la preparación presupuestaria, sobre todo debido al espacio fiscal limitado. Esta situación se ve exacerbada por bajos salarios y oportunidades laborales restringidas para los gestores de salud, ocasionando deficiencias en la planificación y en las capacidades de gestión. Como resultado, el ciclo presupuestario se ve marcado por un gasto de baja calidad y una ejecución ineficaz, ya que los niveles de gobierno regional reportan tasas de ejecución de tan solo el 55% del gasto asignado[4][2].
Desarrollos Recientes en la Política Fiscal
Se han emprendido reformas significativas para abordar los problemas estructurales del marco fiscal peruano. El marco fiscal aprobado en 2014 buscó reforzar la gestión de las finanzas públicas y la planificación a mediano plazo, poniendo énfasis en mantener colchones fiscales y aumentar la inversión pública en sintonía con mejoras en la capacidad de gestión a nivel nacional y subnacional. Para 2010, el gasto de capital se había recuperado hasta alrededor del 6,1% del PIB, indicando un cambio hacia un gasto más enfocado en el ámbito local[2][3].
Marco Fiscal y Presupuestario de Mediano Plazo
La introducción de reglas fiscales numéricas bajo la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LFRTF) ha proporcionado un enfoque estructurado para la disciplina presupuestaria en diversos niveles de gobierno. Este marco incluye reglas de gasto y estrategias de gestión de la deuda, con el objetivo de promover la responsabilidad fiscal. También se estableció un Fondo de Estabilización Fiscal para administrar eficazmente los excedentes fiscales, aunque la creación de un Consejo Fiscal independiente, que reforzaría la rendición de cuentas y la transparencia, aún está pendiente[3][5].
Prioridades Sociales y Descentralización
Los presupuestos recientes, incluido el correspondiente al Año Fiscal 2025, han priorizado ámbitos de carácter social orientados a atender las necesidades de poblaciones vulnerables. Este enfoque descentralizado incluye asignaciones significativas para salud, educación y otros servicios esenciales. El compromiso de alinear las asignaciones presupuestarias con prioridades sociales refleja una comprensión en evolución sobre el papel del gasto público en la promoción de la inclusión social y el crecimiento económico[6][7].
Desafíos en la Presupuestación del Sector Público
La presupuestación del sector público en Perú enfrenta varios desafíos que afectan su efectividad y eficiencia. Uno de los principales problemas es la integración incompleta de diversos recursos financieros en la Cuenta Única del Tesoro (CUT). Recursos significativos, como los provenientes del Seguro Social de Salud (ESSALUD), la Oficina de Normalización Previsional (ONP) y los fondos recaudados directamente por los gobiernos locales, aún no se han incorporado a la CUT, dejando importantes saldos en el sistema bancario sin ser utilizados[3]. Esta situación dificulta la capacidad del gobierno de optimizar la asignación de recursos y su supervisión.
Otro desafío radica en los esfuerzos en curso para implantar el presupuesto por resultados, que, a pesar de haber avanzado, todavía no se ha estandarizado plenamente en todas las entidades gubernamentales. El compromiso de los directores de presupuesto y el respaldo político han sido esenciales para impulsar estas reformas; sin embargo, la continuidad del apoyo técnico y financiero de organizaciones internacionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), es igualmente decisiva para mantener el ritmo de implementación[3].
Asimismo, la aproximación descentralizada de la Ley de Presupuesto Público para el Año Fiscal 2025, si bien está destinada a satisfacer las necesidades básicas de las poblaciones vulnerables, debe sortear las complejidades relacionadas con la priorización y la distribución efectiva de los recursos en sectores como educación, salud e infraestructura[6][7]. La dependencia de múltiples fuentes de financiamiento, incluidos préstamos internos y externos, añade complejidad a la gestión financiera y a la rendición de cuentas en el sector público[3].
Los desafíos también abarcan el mantenimiento del equilibrio financiero y la atención al déficit fiscal, proyectado en un 2,2% del PIB para el próximo año fiscal. Asegurar que los gastos se alineen con los ingresos y la necesidad de medidas de austeridad, como la limitación del crecimiento del gasto público y del endeudamiento, añade más presión al proceso presupuestario[8][2]. Además, el incremento de la transparencia y el acceso público a los documentos presupuestarios es fundamental, como lo demuestra la puntuación relativamente baja de Perú en evaluaciones de transparencia recientes, lo que subraya la necesidad de mejorar la participación y la supervisión ciudadana en los asuntos fiscales[9][10]. En conjunto, estos desafíos indican que, si bien se han realizado esfuerzos sustanciales para reformar la presupuestación del sector público en Perú, aún queda mucho por hacer para optimizar la eficiencia, la rendición de cuentas y la transparencia en la gestión de las finanzas públicas.
Desarrollos Recientes y Reformas
Visión General de las Reformas Fiscales
En los últimos años, Perú ha emprendido reformas fiscales significativas encaminadas a mejorar la eficiencia de los servicios públicos y simplificar los procedimientos gubernamentales. Destacan las reformas fiscales de segunda generación aprobadas en 2013, que se centraron en mejorar la normativa de contratación pública y en fomentar la participación del sector privado en proyectos de infraestructura pública[2]. Estas reformas se complementaron con iniciativas para fortalecer la transparencia en la gestión de las finanzas públicas, como la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública promulgada en 2002, cuyo objetivo era brindar un mayor acceso a la información fiscal[2].
Recuperación Económica y Reformas Estructurales
Las perspectivas económicas para Perú sugieren una recuperación gradual, con un crecimiento real del PIB que se proyecta desacelerar al 2,4 por ciento en 2023 antes de estabilizarse alrededor del 3 por ciento en los años siguientes[11]. Entre los factores clave que respaldan este crecimiento se encuentran la recuperación de los precios de los commodities y la puesta en marcha de nuevos proyectos mineros, como la mina de cobre Quellaveco. Sin embargo, desafíos como la escasez de fertilizantes y la incertidumbre política plantean riesgos para el sector agrícola y la estabilidad económica general[11].
Para hacer frente a estos retos, se ha alentado al gobierno peruano a acelerar las reformas estructurales que impulsen la productividad, abordando las pérdidas en educación derivadas de la pandemia, mejorando la infraestructura y reduciendo las barreras regulatorias[11]. Asimismo, el fortalecimiento del capital humano y la gobernanza a través de la digitalización y las medidas anticorrupción constituye un componente crucial de la agenda de reformas[11].
Iniciativas de Presupuesto por Resultados
Perú ha mostrado avances notables en el desarrollo del presupuesto por resultados desde 2000, estructurándose en períodos diferenciados. La Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Público exige la elaboración de informes semestrales sobre la ejecución financiera y la implementación física, que se remiten al Congreso para su evaluación independiente[3]. Desde 2012, los informes de progreso en el presupuesto por resultados se han integrado a la documentación de la propuesta presupuestaria[3].
La introducción del Plan Perú 2021 proporcionó un marco de políticas para alinear los programas presupuestarios con las prioridades estratégicas nacionales. Aunque estos procedimientos aún no se han estandarizado por completo, la iniciativa ha mejorado la consistencia entre los programas de mediano plazo y los planes estratégicos sectoriales[3]. A lo largo de los años, ciertos programas sociales han recibido prioridad para protegerlos de recortes presupuestarios discrecionales, lo que indica una transición hacia una asignación de gasto público más estructurada[3].
Desafíos en la Implementación
A pesar de estos avances, algunos proyectos del sector público han enfrentado dificultades de diseño e implementación que han limitado su efectividad[1]. Sigue habiendo necesidad de esfuerzos sostenidos para reforzar la gobernanza y mejorar la transparencia, en particular de cara a las reformas estructurales anticipadas en el contexto del proceso de adhesión a la OCDE[11]. El enfoque gubernamental en la capacitación a nivel subnacional y en la mejora de la eficiencia del gasto público resulta esencial para enfrentar las implicaciones a mediano plazo de las obligaciones fiscales contingentes y asegurar un crecimiento sostenible[2].
Estudios de Caso
Proceso de Presupuestación y Desempeño del Sistema de Salud
Se realizó un estudio de caso explicativo único para explorar la influencia del proceso de presupuestación en el desempeño del sistema de salud peruano. Este estudio implicó el análisis de varios niveles del sistema de salud, incluyendo las perspectivas del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y de directores regionales de salud[4]. A través de entrevistas semiestructuradas con líderes de salud actuales y anteriores, así como con funcionarios clave del MEF, la investigación buscó identificar patrones y verificar hipótesis sobre el papel determinante del proceso de presupuestación en el desempeño del sistema de salud, además de elaborar recomendaciones de política pública[4].
Los hallazgos resaltaron cuatro factores principales que obstaculizan el proceso de presupuestación: (1) la falta de motivación para elaborar un presupuesto técnico debido a su aparente inefectividad; (2) capacidades insuficientes derivadas de incentivos profesionales limitados en salud pública y de una formación inadecuada; (3) la obsolescencia de la información disponible para los líderes, lo que dificulta un diagnóstico preciso del sistema; y (4) la rigidez histórica en las prácticas de presupuestación, que no se adaptan a las necesidades contemporáneas[4]. Esta situación ha generado un círculo vicioso en el que la baja ejecución presupuestaria desincentiva aún más la inversión en salud, perpetuando un entorno fiscal adverso[4].
Programas Sociales y Reducción de la Pobreza
Un estudio de caso independiente examinó el impacto simultáneo de cuatro programas sociales—Juntos, Pensión 65, Qali Warma y Trabaja Perú—en la reducción de la pobreza regional. A pesar de las inversiones financieras significativas en estos programas, su efecto conjunto resultó estadísticamente insignificante, lo que sugiere que un mayor gasto gubernamental podría, de manera involuntaria, generar dependencia en poblaciones vulnerables en lugar de promover la autosuficiencia[12]. Los críticos sostienen que los programas sociales podrían perpetuar la pobreza al desalentar el empleo y los esfuerzos educativos entre los beneficiarios, mientras que quienes los apoyan argumentan que brindan un respaldo esencial para combatir la pobreza extrema[12].
Desde su implementación, los programas sociales en Perú han aumentado de manera notable, con un gasto que pasó de S/ 7,655 millones en 2011 a S/ 17,126 millones en 2021, aunque solo representaron el 8% del presupuesto nacional en 2021[12]. Esto pone de manifiesto el debate permanente acerca de la efectividad del gasto social y su papel en la reducción de la pobreza.
Implementación del Presupuesto por Resultados
La expansión gradual del presupuesto por resultados en Perú constituye otro estudio de caso relevante. Comenzó con cinco programas piloto en 2008 y se amplió hasta abarcar 85 programas en 2015, cubriendo más del 50% del presupuesto nacional[3]. Este logro puede atribuirse al compromiso de los directores de presupuesto, al respaldo político continuo y al apoyo de donantes internacionales y organismos multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo[3]. Desde el año 2000, el gobierno peruano también ha adoptado varios planes estratégicos para reforzar la planificación y ejecución presupuestaria, entre ellos el Plan Bicentenario (Plan Perú 2021), que funciona como la primera iniciativa estratégica de largo plazo para el país[3]. Estos avances ilustran la evolución de las prácticas de presupuestación y la creciente relevancia de los marcos orientados a resultados en el sector público.
Referencias:
[1]: Evaluation of International Assistance Programming in
Peru, 2013-14–2018-19
[2]: Chapter 5. The Role of Fiscal Policies in Peru’s
Transformation
[3]: Chapter 9. Modernization of Peru’s Public Financial ... -
imfsg
[4]: Budget Process and Execution: A Case Study on the
Underperformance of ...
[5]: Building Public Sector Management Capacity and Empowering
Subnational ...
[6]: PM: 2025 Public Budget responds to Peru's major
challenges
[7]: Peru: Budget 2023 amounts to US$55.818 billion, the
highest in last ...
[8]: Peru's Fin Min: 2025 State budget bill up 4.5%, is
decentralized
[9]: Open Budget Survey Peru 2021 - International Budget
Partnership
[10]: Open Budget Survey Peru 2023 - International Budget
Partnership
[11]: Peru: Staff Concluding Statement of the 2023 Article IV
Mission - IMF
[12]: Social
Programs and Socioeconomic Variables: Their Impact on ... - MDPI
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